España, al igual que otros países
de nuestro entorno, encara el año 2020 como el principio de una crisis
económica como consecuencia de los efectos de la pandemia del Covid-19. La
crisis sanitaria que tuvo lugar unas semanas atrás está provocando numerosos
efectos en la economía española.
La anterior crisis económica (Gran
Recesión) comenzó en España en 2008 (recesión en los dos últimos trimestres) y
alcanzó sus peores efectos negativos en 2009. Por aquel entonces, el
comportamiento del Gobierno encabezado por Rodríguez Zapatero dejó mucho que
desear respecto a las formas con las que se afrontó dicha crisis. Los errores
de aquel Gobierno mermaron mucho la capacidad económica de España para
solucionar los efectos negativos de la Gran Recesión.
El primer error tiene que ver con
la postura del Gobierno de Zapatero ante la crisis que se venía encima. Primero
se negó y después se subestimó su impacto.
En 2008 ya se empezaban a ver los
primeros signos de lo que venía por delante. Empezaba a aumentar el desempleo y
el PIB mostraba algunos síntomas de desaceleración desde la segunda mitad de
2007. Para el Gobierno, por aquel entonces, la crisis hipotecaria no iba a afectar
a España (agosto 2007) [1]. El presidente Zapatero llegó a decir que “hablar de
crisis económica es puro catastrofismo” (enero 2008) [2]. Según el mismo
presidente, España iba a seguir creando empleo y continuaría en superávit
fiscal durante ese año. Todavía en junio de 2008, Zapatero seguía en sus trece
de no reconocer la situación de la economía española: “es un tema opinable si
hay crisis o no” [3].
Por otro lado, se subestimó el
impacto de la recesión. El Programa de Estabilidad 2008-2011 presentado por el
Gobierno reflejaba una caída del PIB para el año 2009 de -1.6%. Nada que ver
con el -3,8% que terminó cayendo el PIB en ese año. La previsión para 2010
también pecó de optimismo, apostando por un crecimiento del PIB del 1,2%. La
realidad económica, en este caso, también fue diferente a las previsiones del
Gobierno: el PIB tan solo aumentó un 0,2% en 2010.
El segundo error tiene que ver
con la utilización del gasto público con carácter discrecional y estructural
para afrontar la recesión.
España cerró 2007 con un
superávit del 1,9% del PIB, según Eurostat. En un entorno de desaceleración
económica y de sucesos anómalos como la quiebra de Lehman Brothers, que hacían
prever tiempos difíciles, la política fiscal expresada en los PGE 2008 tenía
una intención claramente expansiva. A medida que la economía iba
desfalleciendo, se aprobaron nuevas medidas que elevaron el impulso fiscal. En
2009 la política fiscal mantuvo esa orientación expansiva.
Así pues, entre 2007 y 2009 el
gasto público aumentó del 39,3% del PIB al 46,2% del PIB, respectivamente,
según Eurostat. Entre las medidas que encabezaron la política fiscal expansiva
encontramos el famoso “Plan E” (el cual, según la fiscalización del Tribunal de
Cuentas, no cumplió con sus objetivos: ni ayudó a crear empleo ni se destinó
mayoritariamente a nuevas inversiones [4]) y, a la vez, el aumento del gasto en
los estabilizadores automáticos. No solo aumentó el gasto público por efecto
del ciclo (estabilizadores automáticos), sino que también aumentó el gasto discrecional
(estructural).
El comportamiento del gasto
público como medida anticíclica, es decir, para amortiguar el impacto negativo del
ciclo económico, contribuyó al empeoramiento del saldo estructural en estos
años. Como resultado, en 2009 se alcanzó un déficit público del 11,3% del PIB,
según Eurostat. Por tanto, entre 2007 y 2009 el déficit aumentó un 13% del PIB.
Según el Banco de España, este deterioro de las finanzas públicas se dio por
tres factores explicativos, si bien “en su mayor parte tiene un marcado
carácter estructural” [5]. Este aumento del déficit supone “un empeoramiento de
la situación presupuestaria sin precedentes (…) Una parte significativa del
déficit público tendría, además, un carácter estructural” [6]. Así lo recogen
también Uxó González et al. en un trabajo sobre la valoración del estímulo
fiscal de 2009. En dicha valoración, los autores llegan a la conclusión de que,
entre 2007 y 2009 “la mayor parte del aumento del déficit se debe al deterioro
del saldo primario ajustado cíclicamente” [7], hasta el 10% del PIB se explica
como déficit estructural en el año 2009.
El tercer error está relacionado
con una subestimación de la caída de los ingresos públicos.
Entrando en la crisis económica los
ingresos públicos descendieron vertiginosamente entre 2007 y 2009, pasando del
41% del PIB al 35% del PIB, respectivamente, según Eurostat. Una caída de 6
puntos porcentuales que refleja la vulnerabilidad de la burbuja inmobiliaria
que se produjo durante los años anteriores y una situación irreal del saldo
presupuestario (en especial los ingresos públicos) entre 2004 y 2007 [8]. Dicha
caída no estuvo entre las previsiones del Gobierno. En la Actualización del Programa
de Estabilidad 2008-2011 la ratio ingresos/PIB más baja se estimaba en el 37%
del PIB en 2008.
El descenso de los ingresos
públicos también diferencia entre medidas cíclicas y estructurales. La caída de
la recaudación impositiva (-56.000 millones entre 2007 y 2009), consecuencia de
la caída de la actividad económica y la destrucción de empleo, hizo mella en la
totalidad de ingresos públicos. Según la Agencia Tributaria, las modificaciones
tributarias de carácter discrecional tuvieron un impacto de prácticamente la
mitad de la disminución de ingresos impositivos durante esos dos años (-27.000
millones) [9].
Como conclusión de esta primera
parte, estos tres errores están relacionados entre sí y muestran su grave
impacto en cómo se afrontó la Gran Recesión. Por su parte, la negación de la
crisis hizo perder tiempo en buscar medidas, restando eficacia; además, también
desperdició la necesidad de afrontar reformas estructurales que necesitaba la
economía española. Igualmente, la subestimación de la crisis en las variables
económicas que manejaba el Gobierno hicieron que la política económica de 2008
siguiera por el mismo ritmo de los años anteriores: una senda expansiva que
esperaba que los ingresos siguieran haciendo flotar el (ficticio) superávit
fiscal conseguido en 2005, 2006 y 2007. A este respecto, el Banco de España, en
el Boletín Económico de junio de 2008 advertía del peligro de creer como
estructurales los ingresos de los años del boom inmobiliario y recomendaba
cautela con la política económica a desarrollar en los años siguientes: “la
necesidad de manejar con cautela la política fiscal durante la actual fase de
desaceleración” [10]; pero el Gobierno no hizo caso y siguió aumentando el
gasto público, también el componente estructural, mientras los ingresos
empezaban a caer.
Todo ello produjo el mayor
déficit de la historia reciente (-11,3% del PIB en 2009), en su mayoría de
carácter estructural (es decir, sin tener en cuenta las medidas cíclicas del
comienzo de la crisis) y comenzando una senda expansiva en la deuda pública
(entre 2007 y 2009 la deuda aumentó del 35,8% del PIB al 53,3% del PIB, según
datos de la Comisión Europea). El binomio déficit-deuda, junto a un mercado
laboral con problemas estructurales que ya destruía empleo en 2008 (la tasa de
desempleo aumentó del 8,6% al 13,8% en dicho año, según la EPA), dejaron a
España en una situación económica bastante vulnerable; una política fiscal
expansiva previa y durante la recesión económica que no solucionó en absoluto
la primera parte de la crisis en 2008 y 2009 y que sentó las bases de la siguiente
recesión entre 2011 y 2013.
Respecto al Gobierno de Pedro
Sánchez, su gestión y cómo han afrontado la pandemia del Covid-19, junto a
algunas medidas económicas, recuerdan en parte a la situación de 2008 y 2009.
El primer error también se observa en la situación actual. Primero fue la
negación de que el coronavirus afectaría a España (Fernando Simón: “España no
va a tener, como mucho, más allá de algún caso diagnosticado”, 31 de enero de
2020) [11]. Después fue la infravaloración de la crisis económica que viene en
camino. En marzo la Vicepresidenta de Asuntos Económicos, Nadia Calviño, afirmó
que el impacto económico del coronavirus no será muy importante en España [12].
La realidad, de nuevo, ha dejado mal paradas las previsiones del Gobierno.
España ha sido uno de los países más afectados por el virus [13] y su economía
va a tener un impacto muy negativo, de los peores de la UE y del resto de
economías desarrolladas, según las previsiones del Gobierno a través del
Programa de Estabilidad (una vez reconocido que el impacto sí va a ser
significativo) y diferentes organismos, como la AIReF, el Banco de España, la
Comisión Europea, etc.
Respecto al gasto público y los
ingresos públicos, también observamos un patrón de comportamiento similar entre
el actual Gobierno y el que afrontó la Gran Recesión.
Por la parte del gasto público,
en España aumentó durante el año 2019, en una declaración de intenciones de
aplicar una política fiscal expansiva, sin atender a las advertencias de la
desaceleración económica. Las medidas aplicadas para hacer frente al impacto
económico derivado del coronavirus siguen por ese camino: aumentar el gasto
público como medida anticíclica. Entre las medidas del “escudo social”, de las
menos generosas de los países de nuestro entorno [14], y el aumento del gasto
coyuntural a través de los estabilizadores automáticos, unido a la caída del
PIB, se estima que en 2020 el gasto público supere el 50% del PIB, según datos
del Programa de Estabilidad y estimaciones de la AIReF, o se quede muy cercano a
ese límite, según la Comisión Europea.
Por el lado de los ingresos
públicos, lo normal es esperar una caída, siendo mayor cuanto peor sea el
impacto económico y más afecte al empleo y el consumo, entre otros aspectos. El
Gobierno asume un aumento de la ratio ingresos/PIB desde el 39% hasta el 41,2%
(asumiendo un escenario en el que los ingresos caen en menor proporción que el
PIB; efecto denominador). Por su parte, la AIReF tan solo asume un aumento de
esta ratio hasta el 39,5% del PIB, debido a una menor estimación de ingresos
impositivos y cotizaciones sociales respecto a la estimación del Gobierno. He
aquí donde está el error, igual que ocurrió en la crisis anterior durante 2008
y 2009: subestimar e infravalorar la caída de ingresos públicos. Si los
ingresos caen más de lo esperado, el déficit aumentará más y esto puede
empeorar las perspectivas económicas de los próximos años.
Al igual que ocurrió en la crisis
anterior, esta crisis va a empeorar el binomio déficit-deuda, toda vez que irá
de la mano de un empeoramiento del componente estructural, es decir, sin tener
en cuenta las medidas transitorias para hacer frente al impacto económico del
Covid-19. España cerró 2019 con un aumento del déficit público hasta el 2,8%
del PIB, según Eurostat (y un aumento del déficit estructural situándose entre
el 3,1% del PIB, según el Banco de España, y el 4,2% del PIB, según la Comisión
Europea) y una ligera reducción de la deuda hasta el 95,5% del PIB, según
Eurostat.
Según las estimaciones del
Gobierno, de la mano de estimaciones de organismos económicos citados
anteriormente, el déficit público de 2020 sobrepasará el 10% del PIB. Como ya
ocurrió en la crisis anterior, este aumento del déficit conlleva un aumento del
déficit estructural. Según la Comisión Europea, éste podría sobrepasar el 5%
del PIB tanto en 2020 como en 2021. Por su parte, las estimaciones del Gobierno
con la deuda pública la sitúan en el 115,5% del PIB en 2020, mientras que la
AIReF y el Banco de España dicen que la deuda podría aumentar hasta el 122% del
PIB en sus escenarios más negativos.
Así pues, se observa que los
errores cometidos en la gestión económica de los años 2008 y 2009 se pueden
repetir en la gestión económica de 2020. Primero, negando una crisis, ya sea
económica o sanitaria, la cual también afecta, y mucho, a la economía; y,
después, estimando a la baja sus impactos. Segundo, la implementación de una
política fiscal expansiva (con mayor protagonismo de un aumento del gasto
público) en plena desaceleración económica, como si fuera magia y dicho aumento
del gasto resolviera todos los problemas económicos por sí mismo. Tercero,
infraestimar la caída de los ingresos y no tenerlos en cuenta a la hora de
implementar la política económica, creyendo que se tiene un colchón fiscal que
luego no es tal, aumentando más de lo pensado el déficit público y, por tanto,
la deuda pública y aumentando los problemas de sostenibilidad de la economía.
Al comienzo de la Gran Recesión
“se sobrevaloró el margen disponible para instrumentar políticas fiscales
contracíclicas” [15]. Del mismo modo, durante 2019 se aumentó el gasto público,
junto al déficit público, que unido al alto nivel de endeudamiento público
dejaron menos margen frente a shocks inesperados. Dicho shock ha llegado y,
ante una economía vulnerable, el esfuerzo realizado durante estos meses nos
dejará en una situación de mayor vulnerabilidad. Como señalan Alesina et al.
“si los gobiernos mantuviesen la disciplina fiscal de forma más o menos
constante, la austeridad no sería necesaria, más allá de casos puntuales” [16].
Lección a tener en cuenta para los próximos años.
Lo señalado en el párrafo
anterior (el aumento del gasto y del déficit en 2019, mientras la economía
crecía al 2%) nos lleva a una situación económica muy vulnerable. Aumento del
déficit público (sobre todo del componente estructural), con un elevado nivel
de deuda pública (sin apenas planes de sostenibilidad a medio y largo plazo) y
una situación también vulnerable respecto al mercado de trabajo. Y es que
aumentar el gasto o el déficit en recesión puede ser entendible (y más si
afecta a partidas presupuestarias que sean más vulnerables frente a la recesión);
lo que no es entendible, y muchos menos defendible, es que el Estado mantenga
una inercia y pretenda ser cada vez más grande en cualquier circunstancia (¿por
qué defender una política fiscal expansiva en etapas de crecimiento
económico?), rompiendo con cualquier posibilidad de “gobierno limitado”,
principio básico del liberalismo.
Tampoco tiene sentido que, para
suavizar a corto plazo los efectos de la recesión, se aumente el gasto para
proteger el empleo o asegurar una estabilidad de la renta, mientras políticos y
burócratas, a través de regulaciones y mercados intervenidos y poco liberalizados,
ponen piedras en el camino de individuos y empresas, haciendo difícil conseguir
un empleo o buscar rentas en dichos mercados intervenidos.
La activación de políticas expansivas
de demanda para sostener el nivel de actividad pueden, si acaso, amortiguar en
el corto plazo los efectos recesivos, si bien no es lo más recomendable a medio
y largo plazo (el mismo Keynes, a quien tanto citan los defensores de las
políticas expansivas, defendía el superávit fiscal en etapas de crecimiento económico).
Estas políticas expansivas de naturaleza cíclica no corrigen por sí solas los
problemas de naturaleza estructural que subyacen a las crisis y que éstas
pueden aumentar. Se necesitan reformas estructurales y políticas de oferta. Por
desgracia, otro aspecto en el que coinciden el gobierno de Zapatero y el
gobierno de Sánchez (el cuarto error) es la ausencia de reformas estructurales
que doten de dinamismo y fortaleza a la economía española, drenando los errores
de las últimas décadas y posibilitando un mejor comportamiento futuro. Pensar
en el largo plazo no estaría de más.
Referencias:
[4] Tribunal de Cuentas. Informe de Fiscalización del Fondo Estatal
de Inversión Local. Nº982
[5] Banco de España. Informe Anual, 2008, p.138
[6] Banco de España. Informe Anual, 2009, p.123
[7] Uxó González et al. Análisis y valoración de las medidas
discrecionales de estímulo fiscal aplicadas en España en 2009. Presupuesto
y Gasto Público 59/2010, p.59
[8] Zack, Guido et al. Some New Results on the Estimation of
Structural Budget Balance for Spain. Hacienda Pública Española / Review of
Public Economics, 210-(3/2014)
[9] Agencia Tributaria. Informe Anual de Recaudación Tributaria.
2008, 2009
[10] Banco de España. Boletín Económico, junio 2008, p.80
[15] Banco de España. Documento
ocasional nº 1201. Claves de la crisis
económica española y retos para crecer en la UEM, 2012, p. 30
[16] Alesina, Alberto et al. Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no.
Deusto, 2020, p.15
